" />" />
您現在的位置: 新聞中心 >> 學術園地

《土壤污染防治法》與相關法律的銜接及法律適用

出處:www.pwyxvt.live

發表于 [2019-05-21 ]

    

 

在《土壤污染防治法》出臺之前,《環境保護法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固廢廢物污染環境防治法》等法律法規對土壤污染防治有一些較為分散的規定,未形成獨立、完整的體系,也未涉及土壤污染防治的監管、修復以及相應的法律責任。

《土壤污染防治法》的面世,填補了土壤污染防治法律的空白。生態環境部近日實施的《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準(試行)》《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》,也加強了國家土壤污染防治標準體系建設,保障了《土壤污染防治法》有效實施。

由于污染物在環境要素中會不斷地轉化、遷移、循環運作,因此,土壤污染防治需要對廢水、廢渣等諸多進入土壤的污染源進行控制。在新法發布之前,《水污染防治法》規定了污染物進入水體的污染防治、《固體廢物污染環境防治法》詳細規定了固體廢物產生、排放、貯存、運輸、利用到處置的污染防治。《土壤污染防治法》則針對水污染物、固體廢物進入土壤后造成污染的情形進行了補充和銜接性的規定,完善了污染物的全過程監管。本文將依據《土壤污染防治法》中的七項制度,對《土壤污染防治法》與其他法律之間相互銜接與法律適用問題進行解讀。

1.有毒有害物質滲漏、流失、揚散造成土壤污染的責任(《土壤污染防治法》第十九條)

生產、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質的單位和個人,依法應履行以下兩項義務,避免土壤受到污染:

1)土壤污染重點監管單位應當按年度報告有毒有害物質排放情況。

2)有毒有害物質的產生單位和個人應當采取措施防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散。

“土壤污染重點監管單位”如果未履行排放情況報告義務,依據《土壤污染防治法》第八十六條規定,地方生態環境主管部門或者其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門可以責令改正,處以二萬元以上二十萬元以下的罰款;拒不改正的,責令停產整治。

違反第二項義務,有毒有害物質滲漏、流失、揚散造成的土壤污染,《土壤污染防治法》未規定違反的不利后果,需依據《固體廢物污染防治法》第六十八條規定處罰,由縣級以上環保部門責令停止違法行為,限期改正,處以一萬元至十萬元的罰款。

2.修復單位在土壤風險管控與修復過程中產生二次污染的責任(《土壤污染防治法》第四十條)

《土壤污染防治法》第四十條規定,修復單位進行土壤風險管控與修復過程中產生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險廢物),應當依照法律法規和相關標準的要求進行處置。

也就是說,在土壤修復過程中產生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險廢物)應分別適用《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《固體廢物污染防治法》的相關規定,即超標處罰在十萬以上一百萬元以下等規定;而《土壤污染防治法》第九十一條規定了造成二次污染的法律責任,即責令改正,處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上一百萬元以下的罰款;有違法所得的,沒收違法所得;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上二萬元以下的罰款。

如果產生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險廢物)造成了周邊環境的二次污染,應當依據哪個法律規定進行處罰呢?

首先,《土壤污染防治法》第九十一條規制的是造成土壤、周邊環境新的污染的處罰,我們理解,如果造成土壤污染,應當依據該條處罰。

其次,如果造成周邊環境污染時,可能發生法條競合,周邊環境是一個廣義的概念,包括水、土、氣等環境要素,在造成水、氣污染時,涉及同一行為違反多項法律的規定,即《土壤污染防治法》第九十一條,和《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《固體廢物污染防治法》的相關條款,如何適用?

根據《立法法》“新法優先舊法”適用原則、行政處罰“一事不再罰”及原國家環保總局《關于同一環境違法行為同時違反不同環保法規實施行政處罰的復函》中規定的“擇一重處罰”原則,在造成周邊除土壤污染外的其他污染時,依據處罰較重的規定進行處罰較為合理。

最后,從《土壤污染防治法》關于“土壤風險管控與修復活動中造成二次污染”這一規定的立法本意來看,主要是為了對土壤修復進行更為嚴格的監管,在追求生態環境保護“效率”價值的當下,實行并罰更有利于目標的實現,產生足夠的威懾力和懲戒效果,關于這個問題將在新法施行后持續跟蹤和探論。

3.尾礦庫發生事故造成土壤污染的責任(《土壤污染防治法》第二十三條)

尾礦庫運營、管理單位應當履行以下兩項義務:

1)采取有效措施,防止土壤污染。

2)危庫、險庫、病庫以及其他需要重點監管的尾礦庫的運營、管理單位應當進行土壤污染狀況監測和定期評估。

《土壤污染防治法》第八十六條規定,尾礦庫運營、管理單位未履行上述義務,應當由地方生態環境主管部門或者其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門責令改正,處以二萬元以上二十萬元以下的罰款;拒不改正的,責令停產整治。尾礦庫運營、管理單位未采取有效措施,防止土壤污染,造成嚴重后果時,處二十萬元以上二百萬元以下的罰款。

我們理解,該條規定的嚴重后果包含尾礦庫發生事故的情況,那么就可能發生水體污染和土壤污染兩種情形,應當如何適用法律呢?

第一,當尾礦庫發生事故后,如果尾礦渣或其他污染物進入水體,造成水污染事故時,應適用《水污染防治法》第九十四條的規定,企業除承擔賠償責任外,責令限期采取治理措施,消除污染,對造成一般或者較大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款;對造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款,還可以報經有批準權的人民政府批準,責令關閉;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。

若污染物進入相關水體,同時流域內發生土壤污染,是否應當依據《土壤污染防治法》再次進行處罰呢?如果進行處罰,是否違反了“一事不再罰”的原則?在這種情況下,如果在損失計算中已經考慮了土壤污染,需根據具體數額來確認擇一重適用。

第二,尾礦庫發生事故造成土壤污染,同時違反了《固體廢物污染防治法》第八十二條發生固體廢物污染環境事故的處罰規定(最高不得超過一百萬罰款)及《土壤污染防治法》第八十六條的規定,在這種法條競合的情況下,應當適用《土壤污染防治法》第八十六條的規定,處以二十萬至二百萬的罰款。

4.污水處理廠、垃圾處理廠無土壤污染防治措施的責任(《土壤污染防治法》第二十五條)

污水處理廠和垃圾處理廠應當依法采取措施防止土壤污染。如果違反這一義務則會造成不利的法律后果,在處罰時同樣存在法條競合的情況。

《建設項目環境保護管理條例》第二十二條規定,建設項目在項目建設過程中未同時組織實施環境保護對策措施的,由建設項目所在地縣級以上環保部門責令限期改正,處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;逾期不改正的,責令停止建設。

《土壤污染防治法》第八十六條規定,污水處理廠、垃圾處理廠無土壤污染防治措施由地方生態環境主管部門或者其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門責令改正,處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款;拒不改正的,責令停產整治。

兩個規定中監管部門、罰款數額均不一致,《土壤污染防治法》是法律,其效力明顯高于《建設項目環境保護管理條例》這一行政法規,且規定更為嚴格,因此,應當適用《土壤污染防治法》第八十六條進行監管。

5.向農用地排放含量超標的污水、污泥,以及清淤底泥、尾礦、礦渣的責任(《土壤污染防治法》第二十八條)

農田作物超標涉及大氣污染、氣候、土壤本身酸化等等因素,并非皆因土壤污染所致。因此,本條款對于導致農用地超標的水污染行為、固體廢物污染行為進行了禁止性規定。

首先,該條規定了禁止性義務。任何單位和個人禁止向農用地排放以下三類物質:

重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水;

重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污泥;

可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等(不要求超標)。

違法排放上述物質,不僅要承擔行政責任,達到入罪標準后,還可能承擔污染環境罪刑事責任。

其次,在《土壤污染防治法》出臺之前,針對排放上述三類物質的違法行為,已有法律對其進行了明確規定,新法出臺后,具體應當如何適用呢?

《水污染防治法》第八十三條規定了水污染物超標排放的法律責任,《固體廢物污染防治法》第六十八條規定了固體廢物造成環境污染的法律責任、《城鎮排水與污水處理條例》第五十三條針對擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒污泥的行為的法律責任進行規定。

那么,相對于《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》而言,《土壤污染防治法》是新法,相對于《城鎮排水與污水處理條例》這一行政法規而言,《土壤污染防治法》法律層級較高,因此,向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的行為,應優先適用《土壤污染防治法》第八十七條,由地方生態環境主管部門責令改正,處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上二百萬元以下的罰款,并可以將案件移送公安機關,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下的拘留;有違法所得的,沒收違法所得。

最后,關于向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質的污水、污泥應當依據何種標準來認定存在超標排放行為呢?

向農用地排放的污水,主要適用《農田灌溉水質標準》《GB5084-2005》進行管理,但是該標準制定時間較早,已不符合行業監管的需求,在實踐中,適用不合時宜的標準將不可避免地造成監管部門陷入實施困境、土壤污染訴訟案件數量升高的情況;

向農用地排放的污泥標準,一般依據農用污泥污染物控制標準進行管理控制,現行有效的標準為:《農用污泥中污染物控制標準》(GB4284-1984)和《城鎮污水處理廠污泥處置農用泥質》(CJ/T309-2009)201961日起將實施新修訂的《農用污泥污染物控制標準》(GB4284-2018)替代原《農用污泥中污染物控制標準》(GB4284-1984),三者存在以下區別:

因此,農用污泥排放標準應當符合《農用污泥中污染物控制標準》,城鎮污水處理廠污泥的排放標準應當符合《城鎮污水處理廠污泥處置農用泥質》標準,總銅和總鋅適用《農用污泥中污染物控制標準》。

另外,《土壤污染防治法》于201911日實施,在201961日后,則適用最新的《農用污泥污染物控制標準》(GB4284-2018)與《城鎮污水處理廠污泥處置農用泥質》判定污泥是否超標。

6.將工業固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用于土地復墾的行為(《土壤污染防治法》第三十三條)

第一,該條款為禁止性法律條款。禁止將重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的工業固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用于土地復墾。違法排放上述物質,不僅要承擔行政責任,達到入罪標準后,還可能承擔污染環境罪的刑事責任。

第二,《土壤污染防治法》出臺前,《固體廢物污染防治法》第六十八條、第七十四條已對工業固體廢物及生活垃圾的排放行為進行了明確規定,而針對土地復墾過程中發生的污染行為,《土壤污染防治法》作為新法應當優先適用。因此,應當依據《土壤污染防治法》第八十九條進行管理,由地方生態環境主管部門責令改正,處十萬元以上一百萬元以下的罰款;有違法所得的,沒收違法所得。

第三,具體適用還需綜合考慮土地復墾前的土地類型,《土壤污染防治法》將土地類型分為農用地與建設用地,當土地復墾前為建設用地時,不存在法律交叉適用的問題;而當土地復墾前為農用地,那么向農用地排放工業固體廢物的行為則可能與《土壤污染防治法》八十七條中發生法條競合的問題,即同時違反《土壤污染防治法》第八十九條與第八十七條。

本條款對于排放行為發生的過程進行了特殊規定,即當超標排放固體廢物用于土地復墾時,那么,應當直接適用本條款;如果僅向農用地排放固體廢物,而未用于土地復墾,那么就可以適用《土壤污染防治法》八十七條進行監管。

7.修復單位轉運污染土壤的責任(《土壤污染防治法》第四十一條)

修復單位轉運污染土壤,應將運輸時間、方式、線路和污染土壤數量、去向、最終處置措施等提前報所在地和接收地生態環境主管部門的:違反則依據《土壤污染防治法》第九十一條進行處罰,由地方生態環境主管部門責令改正,處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節嚴重的,處五十萬元以上一百萬元以下的罰款;有違法所得的,沒收違法所得;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上二萬元以下的罰款。

如果轉運的污染土壤依據《固體廢物污染防治法》認定為危險廢物:應當依據《固體廢物污染防治法》對危險廢物的規定進行合法管理與處置,包括收集、貯存、運輸、處置危險廢物。例如,危險廢物應當由具有危險廢物經營資質的單位進行處置、按照國家規定申報登記危險廢物、按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單、經批準轉移危險廢物等。

 

(本文主要來源:陽光時代律師事務所)

返回上級 關閉

機構介紹 | 認證服務 | 認證實務 | 中經培訓 | 法律法規 | 下載中心 | 聯系我們 | 投訴信箱

地址:北京市海淀區三里河路7號新疆大廈B座7層 招聘熱線:010-68359891, 010-68359856 傳真:010-88364247
監督電話:010-68315640 郵編:100044
京ICP備19012980號 京公網安備110102001509

游园会注册